Czy Komisja Europejska działa legalnie?
Bułgaria, kierująca teraz Radą UE, potwierdziła, że pierwsza dyskusja o Polsce w ramach artykułu siódmego odbędzie się 27 lutego. Rząd na razie podważa zasadność, lecz nie legalność działań Brukseli. Ale Sławomir Dębski, szef PISM, namawia władze do używania również argumentów o wadach prawnych w działaniach Komisji Europejskiej.
Analizę „O kryzysie ustrojowym Unii Europejskiej” autorstwa szefa Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych opublikował „Polski Przegląd Dyplomatyczny”. Przekonuje, że wadliwy jest już sam artykuł siódmy (jako „lex imperfecta”), bo daje Komisji Europejskiej prawo do wszczynania postępowania dyscyplinującego (co zrobiła w grudniu), choć KE jednocześnie nie ma podstaw prawnych do wykonania tego zadania. Jako instytucji UE wolno jej bowiem działać wyłącznie w zakresie kompetencji przekazanych przez kraje Unii na wspólny, unijny poziom. Nie może zatem oceniać organizacji systemu sądownictwa, bo UE nie otrzymała takich kompetencji od państw członkowskich. Zresztą, te nie mogłyby tego skutecznie zrobić, bo – jak przekonuje Dębski - „państwa członkowskie UE, pojedynczo bądź działając wspólnie, nie dysponują formalnym prawem oceny tego, jak zorganizowany jest system sądownictwa w innym państwie członkowskim”. Ponadto podkreśla, że w Unii nawet nie ma jednej definicji państwa prawa, o którego naruszenie jest oskarżana Polska. A problemem są „aspiracje polityczne KE Jeana-Claude’a Junckera, która próbuje wykorzystać przypadek Polski do powiększenia zakresu własnych kompetencji, stosując zmanipulowaną interpretację Traktatu o UE”.
Przyjrzyjmy się argumentom Dębskiego. Z zastrzeżeniem, że unijne postępowania wobec Polski dotyczą zarzutów związanych z łamaniem zasad – w języku Traktatu o UE (TUE) - „państwa prawa” (ang. „rule od law”, fr. „l'État de droit”, niem. „Rechtsstaatlichkeit”), które w tym kontekście jest używane wymiennie z „praworządnością” w tłumaczeniach unijnych dokumentów na język polski.
To prawda, że Unia „działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach” (art. 5 TUE), a jednocześnie ani „organizacji systemu sądownictwa”, ani tym bardziej „praworządności” nie ma wśród unijnych kompetencji pisywanych szczegółowo w Traktacie o Funkcjonowaniu UE (TFUE). Tyle, że artykuł siódmy to nie jest lex imperfecta, lecz uchylający ogólną normę lex specialis (np. „Strengthening the Rule of Law in Europe” pod red. Wernera Schroedera, Bloomsbury 2016). Innymi słowy, to szczególny zapis powiązany z art. 2 TUE o podstawowych wartościach UE („poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości”), dla których ochrony powołano szczególną procedurę z głosowaniami w Radzie UE.
Zakres stosowania artykułu siódmego opisano w komunikacie Komisji Europejskiej z 2003 r. (przypomnijmy, że kierowanej wówczas przez Romana Prodiego, nie Junckera). Głosi, że artykuł siódmy – w tym tkwi jego wyjątkowość - nie jest ograniczony do zwykłych kompetencji UE, lecz dotyczy także obszarów, w których kraje członkowskie zwykle mają autonomię. „Byłoby coś paradoksalnego w (…) wzywaniu UE do ignorowania poważnych naruszeń w obszarach krajowej jurysdykcji” – głosi komunikat. Wprawdzie nie jest aktem legislacyjnym, ale został przyjęty do wiadomości (wraz z tą interpretacją) zarówno przez Radę UE, jaki i Parlament Europejski. Europosłowie w swej rezolucji z 2003 r. krytykowali go za zbyt dużą powściągliwość.
Skoro zatem Komisja Europejska ma prawo do uruchamiania artykułu siódmego, może uprzednio – choć wykracza to poza jej standardowe uprawnienia - badać zasadność swego wniosku do Rady UE o stwierdzenie „wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie” wartości z art. 2 TUE, czyli w przypadku Polski – naruszenie praworządności. Unia dysponuje bowiem „ramami instytucjonalnymi, które mają na celu propagowanie jej wartości, realizację jej celów” (art. 13.1 TUE). Nawiasem mówiąc, takie wyjątkowe uprawnienia Brukseli wiążą się z także przyjmowaniem nowych krajów do UE, bo warunkiem akcesji jest opinia KE, że państwo kandydujące „szanuje wartości, o których mowa w artykule 2.” (art. 49 TUE).
A zatem także przy przyjmowaniu Polski do UE określono, że spełnia wymogi m.in. „poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego”. Choć nawet definicje „demokracji” mają różne odcienie, to Unia nie ma kłopotów w określeniu wspólnego minimum. Podobnie jest z „państwem prawa” (Dębski pisze o braku wspólnej definicji) – prócz wytycznych Rady Europy także w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE można odnaleźć doprecyzowania na użytek Unii. To m.in. zasada legalności, zasada pewności prawa, zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych, niezależna i skuteczna kontrola sądowa oraz prawo do sądu, który jest niezależny w szczególności od władzy wykonawczej.
Komisja Europejska powołuje się na ogólne kryteria z artykułu siódmego w swych zarzutach dotyczących Trybunału Konstytucyjnego, ale w sprawie niektórych zmian w sądownictwie równocześnie stosuje standardowe przepisy o procedurach antynaruszeniowych dotyczących zwykłych unijnych przepisów i kompetencji. Dlatego KE już skierowała do Trybunału Sprawiedliwości UE skargę na ustawę o ustroju sądów powszechnych. Owszem, organizacja sądów to wyłączne zadanie krajów UE, ale system sądowniczy musi być oparty na traktatowych zobowiązaniach do „ustanowienia środków zaskarżenia niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii” (art. 19 TUE). Tu wracamy m.in. do – ponoszonych w orzecznictwie Trybunału w Luksemburgu - wymogów niezależnej kontroli sądowej i prawo do sądu, który jest niezależny w szczególności od władzy wykonawczej
Sędziowie polscy są bowiem równocześnie – jak lubi teraz podkreślać KE – „sędziami UE”. Orzekają również w zakresie i na podstawie prawa UE (przede wszystkim w dziedzinie wspólnego rynku), a ich decyzje są wzajemnie uznawane przez wszystkie kraje UE np. w kwestii europejskiego nakazu aresztowania. Dowodem na „unijność” sędziów polskich i z innych krajów UE są pytania prejudycjalne (o wykładnię prawa UE na użytek rozpatrywanych przez siebie spraw), które kierują do Trybunału w Luksemburgu nie tylko zwykłe sądy krajów Unii, lecz nawet sądy konstytucyjne. Polski TK zadał dotąd pytanie w jednej sprawie dotyczącej VAT.
KE działa zatem w sprawie Polski legalnie.
Dodajmy, że Dębski także ubolewa, że KE porzuciła swój technokratyczny charakter „przewidziany przez ojców założycieli Unii”. To prawda, że KE z traktatów rzymskich z 1957 r. była instytucją czysto technokratyczną, ale to zmieniło się przez 60 lat politycznego i prawnego rozwoju UE. Dużo zmienia już sam fakt udzielania jej mandatu przez Parlament Europejski pochodzący z bezpośrednich wyborów. Obecnie KE to hybryda łącząca funkcje administracyjne, regulacyjne, technokratyczne, ale także polityczne. Można to trwale odwrócić nie komentarzami do bieżących spraw, lecz tylko na drodze zmian w przepisach UE, a w zasadzie - w unijnych traktatach. Jednak warto zaznaczyć, że polityczny wymiar w postępowaniach wobec Polski przejawia się głównie w kalendarzu – to polityczne decyzje KE sprawiły, że sięgnęła po artykuł siódmy przed niespełna miesiącem, a nie już w 2016 r. po sporach z władzami Polski o TK.
Tomasz Bielecki, Bruksela
Bułgaria, kierująca teraz Radą UE, potwierdziła, że pierwsza dyskusja o Polsce w ramach artykułu siódmego odbędzie się 27 lutego. Rząd na razie podważa zasadność, lecz nie legalność działań Brukseli. Ale Sławomir Dębski, szef PISM, namawia władze do używania również argumentów o wadach prawnych w działaniach Komisji Europejskiej.
Analizę „O kryzysie ustrojowym Unii Europejskiej” autorstwa szefa Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych opublikował „Polski Przegląd Dyplomatyczny”. Przekonuje, że wadliwy jest już sam artykuł siódmy (jako „lex imperfecta”), bo daje Komisji Europejskiej prawo do wszczynania postępowania dyscyplinującego (co zrobiła w grudniu), choć KE jednocześnie nie ma podstaw prawnych do wykonania tego zadania. Jako instytucji UE wolno jej bowiem działać wyłącznie w zakresie kompetencji przekazanych przez kraje Unii na wspólny, unijny poziom. Nie może zatem oceniać organizacji systemu sądownictwa, bo UE nie otrzymała takich kompetencji od państw członkowskich. Zresztą, te nie mogłyby tego skutecznie zrobić, bo – jak przekonuje Dębski - „państwa członkowskie UE, pojedynczo bądź działając wspólnie, nie dysponują formalnym prawem oceny tego, jak zorganizowany jest system sądownictwa w innym państwie członkowskim”. Ponadto podkreśla, że w Unii nawet nie ma jednej definicji państwa prawa, o którego naruszenie jest oskarżana Polska. A problemem są „aspiracje polityczne KE Jeana-Claude’a Junckera, która próbuje wykorzystać przypadek Polski do powiększenia zakresu własnych kompetencji, stosując zmanipulowaną interpretację Traktatu o UE”.
Przyjrzyjmy się argumentom Dębskiego. Z zastrzeżeniem, że unijne postępowania wobec Polski dotyczą zarzutów związanych z łamaniem zasad – w języku Traktatu o UE (TUE) - „państwa prawa” (ang. „rule od law”, fr. „l'État de droit”, niem. „Rechtsstaatlichkeit”), które w tym kontekście jest używane wymiennie z „praworządnością” w tłumaczeniach unijnych dokumentów na język polski.
To prawda, że Unia „działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach” (art. 5 TUE), a jednocześnie ani „organizacji systemu sądownictwa”, ani tym bardziej „praworządności” nie ma wśród unijnych kompetencji pisywanych szczegółowo w Traktacie o Funkcjonowaniu UE (TFUE). Tyle, że artykuł siódmy to nie jest lex imperfecta, lecz uchylający ogólną normę lex specialis (np. „Strengthening the Rule of Law in Europe” pod red. Wernera Schroedera, Bloomsbury 2016). Innymi słowy, to szczególny zapis powiązany z art. 2 TUE o podstawowych wartościach UE („poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości”), dla których ochrony powołano szczególną procedurę z głosowaniami w Radzie UE.
Zakres stosowania artykułu siódmego opisano w komunikacie Komisji Europejskiej z 2003 r. (przypomnijmy, że kierowanej wówczas przez Romana Prodiego, nie Junckera). Głosi, że artykuł siódmy – w tym tkwi jego wyjątkowość - nie jest ograniczony do zwykłych kompetencji UE, lecz dotyczy także obszarów, w których kraje członkowskie zwykle mają autonomię. „Byłoby coś paradoksalnego w (…) wzywaniu UE do ignorowania poważnych naruszeń w obszarach krajowej jurysdykcji” – głosi komunikat. Wprawdzie nie jest aktem legislacyjnym, ale został przyjęty do wiadomości (wraz z tą interpretacją) zarówno przez Radę UE, jaki i Parlament Europejski. Europosłowie w swej rezolucji z 2003 r. krytykowali go za zbyt dużą powściągliwość.
Skoro zatem Komisja Europejska ma prawo do uruchamiania artykułu siódmego, może uprzednio – choć wykracza to poza jej standardowe uprawnienia - badać zasadność swego wniosku do Rady UE o stwierdzenie „wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie” wartości z art. 2 TUE, czyli w przypadku Polski – naruszenie praworządności. Unia dysponuje bowiem „ramami instytucjonalnymi, które mają na celu propagowanie jej wartości, realizację jej celów” (art. 13.1 TUE). Nawiasem mówiąc, takie wyjątkowe uprawnienia Brukseli wiążą się z także przyjmowaniem nowych krajów do UE, bo warunkiem akcesji jest opinia KE, że państwo kandydujące „szanuje wartości, o których mowa w artykule 2.” (art. 49 TUE).
A zatem także przy przyjmowaniu Polski do UE określono, że spełnia wymogi m.in. „poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego”. Choć nawet definicje „demokracji” mają różne odcienie, to Unia nie ma kłopotów w określeniu wspólnego minimum. Podobnie jest z „państwem prawa” (Dębski pisze o braku wspólnej definicji) – prócz wytycznych Rady Europy także w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE można odnaleźć doprecyzowania na użytek Unii. To m.in. zasada legalności, zasada pewności prawa, zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych, niezależna i skuteczna kontrola sądowa oraz prawo do sądu, który jest niezależny w szczególności od władzy wykonawczej.
Komisja Europejska powołuje się na ogólne kryteria z artykułu siódmego w swych zarzutach dotyczących Trybunału Konstytucyjnego, ale w sprawie niektórych zmian w sądownictwie równocześnie stosuje standardowe przepisy o procedurach antynaruszeniowych dotyczących zwykłych unijnych przepisów i kompetencji. Dlatego KE już skierowała do Trybunału Sprawiedliwości UE skargę na ustawę o ustroju sądów powszechnych. Owszem, organizacja sądów to wyłączne zadanie krajów UE, ale system sądowniczy musi być oparty na traktatowych zobowiązaniach do „ustanowienia środków zaskarżenia niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii” (art. 19 TUE). Tu wracamy m.in. do – ponoszonych w orzecznictwie Trybunału w Luksemburgu - wymogów niezależnej kontroli sądowej i prawo do sądu, który jest niezależny w szczególności od władzy wykonawczej
Sędziowie polscy są bowiem równocześnie – jak lubi teraz podkreślać KE – „sędziami UE”. Orzekają również w zakresie i na podstawie prawa UE (przede wszystkim w dziedzinie wspólnego rynku), a ich decyzje są wzajemnie uznawane przez wszystkie kraje UE np. w kwestii europejskiego nakazu aresztowania. Dowodem na „unijność” sędziów polskich i z innych krajów UE są pytania prejudycjalne (o wykładnię prawa UE na użytek rozpatrywanych przez siebie spraw), które kierują do Trybunału w Luksemburgu nie tylko zwykłe sądy krajów Unii, lecz nawet sądy konstytucyjne. Polski TK zadał dotąd pytanie w jednej sprawie dotyczącej VAT.
KE działa zatem w sprawie Polski legalnie.
Dodajmy, że Dębski także ubolewa, że KE porzuciła swój technokratyczny charakter „przewidziany przez ojców założycieli Unii”. To prawda, że KE z traktatów rzymskich z 1957 r. była instytucją czysto technokratyczną, ale to zmieniło się przez 60 lat politycznego i prawnego rozwoju UE. Dużo zmienia już sam fakt udzielania jej mandatu przez Parlament Europejski pochodzący z bezpośrednich wyborów. Obecnie KE to hybryda łącząca funkcje administracyjne, regulacyjne, technokratyczne, ale także polityczne. Można to trwale odwrócić nie komentarzami do bieżących spraw, lecz tylko na drodze zmian w przepisach UE, a w zasadzie - w unijnych traktatach. Jednak warto zaznaczyć, że polityczny wymiar w postępowaniach wobec Polski przejawia się głównie w kalendarzu – to polityczne decyzje KE sprawiły, że sięgnęła po artykuł siódmy przed niespełna miesiącem, a nie już w 2016 r. po sporach z władzami Polski o TK.
Tomasz Bielecki, Bruksela
Komentarze
Prześlij komentarz